十九大后，地方政府隐性债务尚能饭否？
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写在前面
从第五次全国金融工作会议落幕以后，关于地方政府债务“终身问责、倒查责任”的史上最严追责机制即告正式确立。
本来就备受媒体和舆论关注的政府债务，今年反反复复被推上风口浪尖，结合财政部牵头的自查整改清理工作，国家已多次清晰传递出壮士断腕的决心与魄力，已绝无姑息态度。
那么，我国地方政府债务究竟存在何等风险隐患，以致监管层屡次发声出手？在实际整改中又面临怎样的难点，导致监管高压下整改成果仍不显著？
本文将基于我国地方政府债务的发展历程，探讨地方政府债务的未来走向。
一、我国地方政府隐性债务发展与监管规制沿革
二、地方政府隐性债务风险隐患
三、存量隐性债务整改难点
四、下一步工作建议
文章展开之前，有必要强调的是，本文所分析研讨的对象，仅限未纳入预算的政府债务，本文称之为“地方政府隐性债务”。这是因为此类债务较之纳入预算的债务，底数模糊，信息不对称严重，风险隐患较大。
一、我国地方政府隐性债务发展与监管规制沿革
第一阶段 2010：规制框架初构
2008年到2010年，国家刺激经济的4万亿的投资计划落地，地方政府融资平台业务兴起，为加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击发挥了积极作用。
与此同时，地方政府债务乱象频发，如部分融资平台公司规模迅速膨胀、违规运作，地方政府违规或变相提供担保、积累隐性风险，部分银行业金融机构风险意识薄弱、对融资平台公司信贷管理缺失等。
2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）（下称“19号文”）横空出世，要求地方政府摸清底数，融资平台公司清理规范，银行业金融机构加强信贷管理，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。
随后，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发的（财预[2010]412号文）等文件对19号文进行细化和落实。
至此，地方政府债务规制框架基本形成。
第二阶段 2011-2013：规制框架深化
如果说监管层2010年对银行业金融机构下发融资平台贷款风险管理指导意见及开展现场检查是应激反应，那至13年监管层每年一份融资平台贷款监管工作的通知及每年上下半年各一次（2011年各季度1次）的融资平台贷款检查现场可谓有序推进、逐步深化。
标志性监管措施包括：
2011年提出的“名单制管理”
2012年提出的“分类管理、区别对待、逐步化解”及平台退出动态管理
2013年提出的新发放平台贷款条件等
对融资平台公司规范运行、银行业金融机构对融资平台贷款规范管理助理明显。
但与此同时，监管层允许签订还款差额补足协议，允许发放纳入地方财政预算管理的融资平台贷款，为变相增加地方政府隐性债务提供了空间。
第三阶段 2014-2016：规制框架解构
历时3年的清理整顿过后，地方政府债务风险虽有所缓解，但风险底数真实性仍是未知，只有从根本上明确地方政府融资方式才能真正化解存量风险、有效遏制增量风险。
2014年，国家出台《中华人民共和国预算法》（2014年修订）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）（下称43号文），明确修明渠、堵暗道，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。
上述两个文件的贯彻实施，对地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制，防范化解财政金融风险成效显著。
随后下发的《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）等文件，对妥善处理地方政府违法违规举债担保形成的债务，由债务人和债权人合理分担债务风险提供了制度支持。
至此，地方政府债务规制框架重塑完成。
第四阶段 2017+：规制框架强化
经过上一阶段的规制，部分地方政府违法违规举债融资问题仍时有发生，一些金融机构对融资平台公司提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺，部分政府和社会资本合作（PPP）项目、政府投资基金等存在不规范现象，地方政府债务清理整顿工作任重道远。
财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）（下称“50号文”），进一步规范地方政府举债融资行为，依法明确举债融资的政策边界和负面清单，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线，同时，继续“修明渠”，即允许地方政府设立或参股融资担保公司，提供市场化的担保服务。
而之后的财预〔2017〕87号文《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，则更是直指将地方最爱用的一些灰色手段，对地方各种利用政府购买服务进行违规举债融资的行为“围追堵截”。
尽管50号文、87号文没有太多增量内容，多是对43号文等过往文件要求的整合、重申及强化，但新文件的操作性明显增强，从不同角度进一步加固地方政府债务规制框架。
二、地方政府隐性债务风险隐患
（一）对整体经济正常运行造成巨大冲击
近年来我国经济长期低位运行，实体经济总体收益率持续下降，加之通胀率居高不下，货币政策整体偏紧。
一方面，原本与政府存在千丝万缕联系的项目（如43号文之前平台公司代表政府融资从事的存量长期项目）收益下降，还款来源进一步匮乏；
另一方面，整体紧缩政策下地方政府资金来源进一步受限。
在这样的背景下，地方税收收入与庞大的隐性债务相比无异于杯水车薪，早已拉锯许久的卖地经济与中央调控政策的矛盾必然更加势同水火。
更为恐怖的是，较之阳光下运行的预算内显性债务，隐性债务相当于地方政府背负的定时炸弹，其性质类似于银行隐匿的不良资产，普遍存在数据不清、应对不足的情况，就像极像一旦爆发可能形成“灰犀牛”级别的风险事件，一旦爆发对地方经济杀伤力巨大。
（二）或致政府公信力严重受损
一方面，从地方发展来看，作为执一方经济命脉牛耳的地方政府，若隐性债务积累到难以偿还的严重地步，将产生无法难以估量的示范效应，由此形成的恶果则是整个地区社会信用的整体恶化与市场信号的严重扭曲，对地方经济发展极为不利。
另一方面，从国际影响来看，我国政府债务始终是三大评级公司诟病的问题之一，而公共投资、政府平台与政府债务联系的紧密性也正是之前标普将我国长期主权信用评级从AA-将至A+的原因之一。
虽然我们的确可以不care，但可以说，地方政府隐性债务对于我国主权信用、投融资环境的负面影响已在一定程度上有所体现。
（三）平台企业潜在风险仍须关注
笔者在《强监管下，如何合规开展融资平台业务》一文中曾经提到，监管层对于融资平台条线的监管理念可以概括为“一日进名单，终身是平台”——即使是整改为退出类的公司也仍作为“监测类平台”存在，且一旦无法自给自足，仍要动态调整回“监管类平台”。
鉴于87号文下发后，大部分政府购买服务融资已失去了生长的土壤，PPP模式又需要较长的流程和严格的准入条件，原有已立项项目由于缺乏稳定的承接资金而基本停摆，这对经营效益本就捉襟见肘的平台公司来说无异于雪上加霜。
可以预见，由于整体造血功能不足，部分监测类平台调回监管类平台的可能性较大，从而进一步加重地方政府负担。
三、存量隐性债务整改难点
笔者认为，不同于房地产宏观调控呈现的明显冷热交替态势，亦不同于同业代付、三方买返等一文下发即全线式微的态势，地方政府隐性债务的规制整改过程是一场旷日持久的拉锯战，整改的步履未见当然很大程度上是业务革新的后果，由融资平台到违规出保到购买服务，“埋雷”的手段日趋高明且迭代出现，很大程度上削弱了整改的效果。
但更加不可忽视的是，抛开业务模式更新的因素，政府隐性债务清理整改困境确乎存在根源性的原因，笔者将之总结为四点：
底数不清
节奏不同
债权悬空
信息衰减
（一）隐性债务底数不清
笔者认为，这是地方政府隐性债务清理整改困境的最大原因，也是解决问题的重中之重。
从政府的角度而言，隐性债务通常具有明显的政绩化、短期化特征，已经出具的纳入预算的保函在经历政府换届后很可能就此搁置，长此以往债务雪球越滚越大，仅仅是出保的实际数字实已形成一本烂账。
何况在当前环境下，导致地方隐性债务上升的文件、会议纪要、领导批示等均被纳入负面清单，后来者既无收拾烂摊子的动力也无条分缕析的切入点。
再者，在政府或称监管层角度出发，多方之间亦存在信息不对称，举例而言，在与清理工作息息相关的平台公司数量的认定上，财政部、地方政府、银监会尚且存在一定的差异，隐性债务显然远谈不上底数清晰。
与政府视角相比，银行端统计债务的难度同样不小，且不说年深日久、部门众多等因素，即使银行能够确切统计隐性债务的数字，主观上是否愿意如实报送仍要打一个大大的问号，因为一经报送则必然整改，虽然在新预算法出台后，政府违规出保已无实质效力，但银行仍乐于将之视为还款来源甚至是最大的保障。
在实务中，曾有银行人员询问笔者，政府出保的融资是否可将政府的保证 45 33632 45 15289 0 0 3899 0 0:00:08 0:00:03 0:00:05 3899视为有效的风险缓释措施，从而不计提风险资产，此问题逻辑当然略显荒谬，但地方政府兜底的公信力仍可见一斑。
（二）政府银行节奏不一
如果说此前地方政府对于隐性债务的清理整改只是平稳推动的话，那么金融工作会议最严问责标杆出台后，地方政府则无一不快马加鞭推动落实债务清理工作。
在终身问责倒查责任的尚方宝剑下，地方政府显然倾向于将前任隐性债务彻底暴露，以求新老划断，安全甩锅。
较之地方政府的热情，银行的配合态度则颇值得玩味。据笔者了解，前期声势浩大的撤函运动中，多数银行展现出积极的配合态度。
但是确实有部分地区、部分银行配合力度仍有不足，原因正如上文所述，作为已股改完成自负盈亏的经营机构，风险与效益必然是核心理念，从函件效力来看，理论上来说撤函后风险并无实际增大，但仍可能成为突破银行心理防线的“最后一根稻草”。
因此，部分地区的整改工作可能成为地方政府“一头热”的行为，正是在这样的背景下，才会出现宁乡县废函二重奏闹剧，而据笔者了解，实际工作中，类似单方撤函的无效整改措施亦不在少数。
（三）债权或被悬空
如果说在地方经济中的话语权是银行在撤函工作中与财政部门拉锯的主观基础的话，那么银行面临的客观风险则实为其配合度不高的根本原因。
部分融资业务中，地方财政确确实实为还款的最大保障，对银行来说，撤函或者废函行为，无异于与虎谋皮。债权悬空风险则是本轮整改中银行最大的苦衷。
部分前期地方融资平台代表政府融资并承接的存量长期项目，其经营收益确难满足还款要求。尤其是“铁公基”项目，建设期周期长且建设期基本无还款来源，即使进入运营期，运营收入也在很大程度上来源于政府补贴，若函件撤回，银行债权的保障力度大大削弱。
部分融资确无其他还款来源，如果说“铁公基”项目尚且能够产生经营收益的话，部分隐性债务则完全没有其他还款来源，例如地震等自然灾害形成的救灾、灾后重建融资，若政府担保撤出，则债权面临赤裸裸悬空。
部分业务第二还款来源风险同样不容忽视，由于储备土地不得为第三方企业做担保，而土储机构已失去举债资格，因此储备土地抵押同样在地方政府隐性债务的清理范围之内。
而储备土地价值普标较大，若抵押撤销，短期内几乎不可能匹配到同等条件的优质押品，银行第二还款来源实质悬空，一方面审批时的授信条件难以满足，另一方面，偿债风险显著增大才是伤筋动骨的实质后果。
（四）层层沟通、信息衰减
上传下达沟通成本高
地方政府隐性债务的清理，属于自上而下的整改工作，具有参与层级多、覆盖面广、社会影响大的特点。
而对于县乡镇相关工作的推动中，该层级的银行分支机构决策能力不强，通常需要报经省、市一级分行乃至总行审批，信息传递过程占用时间较长，且通常需多轮沟通，严重影响整改时效。
多层协调手续繁琐
部分存量隐性债务虽在地方形成，但政府出保原件可能在总行保存，尤其是以同业、理财、投行形式开展的类信贷结构化融资业务。此类业务基本均由总行专营部门或事业部条线审批，函件亦由总行相关部门留存。这样以来就会受地域限制，导致整改进程缓慢。
压力传导不到位
在整改工作的推动过程中，银行承压主体通常为地方分支机构，而在银行传导过程中压力层层衰减，甚至部分主观能动性原本不强的银行，很有可能利用传导时间差、空间差打起太极，在一定程度上削弱了整改效果。
四、下一步工作建议
（一）财政部门尽快制定相关清理政策
对于银行而言，整改清理工作中由于退函导致的信用风险增大、债权悬空风险难以通过其内生机制消化解决，且国家对于地方政府隐性债务的清理工作整体体现出“开正堵偏”的思路。
在这样的背景下，应充分明确财政部门的主体责任，分类施策、尽快制定差别化的债务清理政策，消除金融机构的顾虑，确保隐性债务全面出清。
针对能够产生经营效益的项目，应倡导运用PPP、TOT、政府采购工程等合规手段开展业务，坚决杜绝以政府采购服务形式违规加重隐性债务。
针对确无现金流的救灾、灾后重建等项目，应在预算内通过地方政府发债逐步置换。
（二）银监系统应切实履行配合职能
地方政府隐性债务的形成是政府与银行两厢情愿的结果，清理同样需要坚持“双方整改”的原则，方可起到一拍两响的效果，类似宁乡县单方宣布废函的简单粗暴行为既属于无效整改，亦不利于地方政、企、银三方关系。
因此在财政部门制定清理政策的同时，银监会及其各级派出机构应引导银行大力配合整改。
一方面，应督促银行提升政治站位，贯彻中央积极化解地方债务风险的要求，摒除财政兜底的执念。
另一方面，加大规制问责力度，地方政府隐性债务问题是近年来国家三令五申的风险，银行违规接受政府担保，属于明目张胆挑战监管底线的行为。
银监会及其派出机构在现场检查中发现此类问题，应严格落实“三铁三见”原则，加大规制力度，必要时给予问责。
如此双管齐下，方可引导银行破除原有错误观念，依法合规进行市场化融资。
（三）加强信息共享，统筹推进整改
在党中央、国务院决定设立国务院金融稳定发展委员会后，金稳委将作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构。
可以看到，其主要职责，包括了：
落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；审议金融业改革发展重大规划；统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等。
由此可知：对于一行和三会之间的宏观微观政策协调，以及金融监管和财政部、发改委之间的协调，很可能还有待金稳委来出头。
其重点一方面包括了互通有无、并确立明确统一的标准，方可彻底摸排风险，形成整改合力。
另一方面，统筹进度，稳妥推进，在坚守不发生区域性、系统性风险，不过分遏制地方经济发展的基础上，确保整改取得实效。
| 日期 | 课程 | 地点 |
|---|---|---|
| 11.16-17 | 消费金融ABS研修班 | 北京 |
| 11.17-19 | 不良资产专题培训 | 上海 |
| 11.18-19 | PPP融资渠道、政府出资基金及产业引导基金实务 | 北京 |
| 11.18-19 | 银行业务与监管统计研修班 | 深圳 |
| 11.18-19 | 新形势下政信业务创新模式、合规路径及实务 | 上海 |
| 11.25-26 | 新形势下政信业务创新模式、合规路径及实务 | 郑州 |
| 11.25-26 | 票据业务高级研修班 | 北京 |
| 12.2-3 | 债券市场基础及实务操作与研究框架 | 上海 |
| 12.16-17 | 票据业务高级研修班 | 厦门 |